Autorità

La creazione di a. cosiddette amministrative indipendenti costituisce una tendenza consolidatasi, negli ordinamenti europei contemporanei, negli ultimi decenni. Esse rappresentano la forma ormai più diffusa di organizzazione del soggetto pubblico in alcuni settori in cui la delicatezza degli interessi coinvolti non risulta garantita dalle tradizionali strutture amministrative statali: più in particolare, tali forme organizzative si manifestano in ambiti in cui la protezione dei diritti dei singoli, da un lato, esige forme di continuità nel tempo che valgano a distinguere tale tutela rispetto all’intervento, tendenzialmente unico fatti salvi i diversi gradi di giudizio, dell’autorità giudiziaria; e, d’altro lato, impone un affrancamento dalla variabilità degli indirizzi politici e amministrativi, che caratterizzano l’amministrazione pubblica dipendente dall’esecutivo.
La peculiarità delle a., dunque, è costituita dall’oggetto della loro attività, che si colloca tra la funzione amministrativa e quella giudiziale, partecipando ora dell’una, ora dell’altra; e tale connotazione si riflette sul requisito principale che a esse è richiesto, rappresentato dalla indipendenza, realizzata soddisfacendo, per quanto possibile, una serie di criteri, che possono così esemplificarsi: l’autonomia dal potere esecutivo per quanto concerne gli indirizzi dell’azione; l’esercizio di una funzione di arbitraggio, intesa in senso di verifica e applicazione di norme di legge, in materie tecniche in cui la discrezionalità attiene esclusivamente all’accertamento dei presupposti di applicabilità delle norme di legge; l’applicazione dei principi del contraddittorio e di forme proprie dei procedimenti giurisdizionali; l’esercizio di funzioni di autoregolamentazione, in attuazione di criteri contenuti nella legge; la nomina dei componenti secondo principi di imparzialità.
In dottrina, si suole classificare le a. amministrative indipendenti in base a un criterio funzionale, secondo la collocazione, nell’ambito dell’ordinamento giuridico, degli interessi collettivi che esse sono chiamate a tutelare: pertanto, si distinguono a. con funzioni di garanzia, a presidio di interessi di rango costituzionale, rispetto ad a. di regolazione amministrativa di comparti economici o, ancora, a organismi con funzioni più nettamente amministrative in ambiti tecnici circoscritti. Nella prima categoria rientrano nell’ordinamento italiano, oltre all’ A. per le garanzie nelle comunicazioni (che ha acquisito le competenze del precedente Garante per la radiodiffusione e l’editoria), l’A. Garante della concorrenza e del mercato, la Banca d’Italia, la Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (CONSOB), il Garante per la protezione dei dati personali; nella seconda categoria, l’Istituto Superiore per la Vigilanza sulle Assicurazioni Private (ISVAP) e le A. di regolazione dei servizi di pubblica utilità (energia elettrica e gas); nell’ultimo gruppo va citata l’A. per l’informatica nella pubblica amministrazione. Con riguardo alle competenze relative alla comunicazione sociale, all’A. Garante della concorrenza e del mercato è affidata l’applicazione delle norme che riguardano la pubblicità ingannevole; e oltre all’A. per le garanzie nelle comunicazioni che svolge funzioni generali di governo sul sistema delle comunicazioni, altre esercitano competenze specifiche in tali materie (ad esempio l’A. per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione - AIPA).
Appare di immediata evidenza come il settore della comunicazione sociale, assistito dalla garanzia dell’habeas mentem, ossia della libera espressione del pensiero, non sia suscettibile di alcun intervento limitatore; tuttavia, in circostanze determinate si rende necessario l’esercizio di una funzione di regolazione e di garanzia, soprattutto là dove l’esercizio di potere economico possa in qualche modo compromettere o comprimere l’esplicarsi della libertà di comunicazione: benché la libertà di iniziativa economica sia anch’essa un interesse costituzionalmente tutelato, è opinione consolidata che esso si relativizzi di fronte all’assolutezza richiesta dalla tutela di un diritto intimamente connesso con la dignità dell’uomo, quale la libertà di espressione.
Per tale motivo, allo scopo di garantire la massima effettività resa possibile dai dati tecnici (es., la distribuzione dei mezzi di trasmissione: le frequenze hertziane), dagli indicatori economici (estensione del mercato; distribuzione della risorsa pubblicitaria) e dalle contingenze sociali e politiche (in specie con riferimento alla effettività del diritto di accesso e di rappresentazione delle varie istanze socio-culturali presenti nel contesto di riferimento), si istituiscono a. di garanzia e regolazione dell’attività di comunicazione elettronica.
Con riferimento, invece, alla comunicazione a stampa, costituendo l’esercizio di tale mezzo di comunicazione un’attività in cui la limitazione numerica non deriva tanto da specifiche tecniche, quanto piuttosto da valori economici, l’attività di garanzia viene esercitata piuttosto sotto il profilo del contemperamento fra l’esercizio della libertà di impresa e le varie istanze (diritto di e alla informazione; libertà di stampa e libertà nella stampa) afferenti l’esercizio della libertà di comunicazione.